载沣认为，立宪的最大好处就是不仅有利于继续维护满清的君主专制统治，而且还有利于减轻甚至消除西方列强这一外患和革命党这一内忧，而外患和内乱的消弭又更加有利于实现皇位永固。
但是，完全求助于法律程序的控制，就会抛弃合宪性判断的路径，甚至有抛弃宪法之嫌疑。适用必要性原则有一个前提条件，即公私利益平衡作为宪法上的一项原则已经确立下来。
那么，立宪者就完全没有必要多写的需要这几个字了。从文义解释的角度，宪法第10条第3款和第13条第3款的规定，都包含有为了公共利益的需要的前提条件。而第13条第1款规定，公民的合法的私有财产不受侵犯。我国属于大陆法系国家，由于没有真正确立判例法制度（判例法作为成文法之重要补充，乃是当今大陆法系各国的普遍做法，由此导致普通法系与成文法系逐渐融合之趋势），公共利益只能透过法律的界定（宪法第10条第3款和第13条第3款明确了依据法律规定）来完成，所以合宪性判断对于我国1982年宪法的实施而言具有非常重要的地位。[⑨]2但是，如果没有抓住宪法上的公共利益的规范精灵，而只是求助于这样一个宪法上无法实证的概念，全国人大及其常委会如何对法律上的公共利益进行监督审查？司法机关又如何依据宪法对法律进行合宪性控制呢？可见，造成目前公共利益之宪法解释困境的主要原因有三：（1）试图用一个公共利益的概念涵盖其可能存在的不同含义。
因而，法律的合宪性解释对宪法解释产生回馈的影响，要求对宪法作符合法律的解释。国家的利益也未必属于公共利益。第三，科学合理的定位是行政复议机构设置的前提。
另一方面，对县级以上的地方各级人民政府工作部门具体行政行为不服申请的复议，由上一级主管部门管辖改为由本级人民政府或者上一级主管部门管辖，法律、法规另有规定的除外。在省级政府法制机构设立全省统一的行政复议人员管理机构，统一任免和管理全省各级行政复议委员会的复议人员。【参考文献】 {1}郑英龙．从行政复议的价值定位看我国行政复议制度的缺陷[J]．杭州商学院学报,2003,（6）. {2}宋雅芳．行政复议法通论[M]．北京：法律出版社，1999:4. {3}杨小君．我国行政复议制度研究[M]．北京：中国政法大学出版社，2002:3. {4}杨海坤，章志远．中国行政法基本理论研究[M]．北京：北京大学出版社，2004. {5}李洪雷．改革我国行政复议制度应处理好四组关系[J]．法学研究，2004,（2）. 作者简介：刘莘，中国政法大学教授。例如，台北市的诉愿（即复议）委员会专家成员占3/4，专家委员不仅仅是会诊疑难案件，而是审理所有复议案件。
充分认识到这一点，对完善行政复议制度是至关重要的。（一）1978-1990年：行政复议制度重新建立阶段—行政复议立法分散，行政复议制度不健全，其功能定位的研究甚少1、自1978年中共十一届三中全会以后至1989年4月4日《行政诉讼法》颁布以前，行政复议立法极度分散，名称及主要环节在各种法律文件中各不相同。
第三，行政复议程序方面，行政复议程序是按照行政命令模式设计的，所以没有体现出争议双方质证、抗辩，以使行政复议人员确信法律事实并适用法律的特点。[4]《行政诉讼法》第17条第2款规定：经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。第四，行政复议范围仍然不够宽泛，内部行政行为不能申请复议，对可以申请复议的规范文件只能同具体行政行为一同申请复议，不能单独提起。当然，这些效力层级不同的规范性文件，由于涉及行政复议的规定各有其独立的适用范围，因而一般不会发生效力层级上的冲突。
（二）1990年12月24日—1997年4月29日：行政复议制度的系统化、规范化—《行政复议条例》作为实施《行政诉讼法》的配套制度为了配合《行政诉讼法》的实施，国务院于1990年10月24日颁布了《行政复议条例》，自1991年1月1日开始实行，改变了行政复议分散立法的状态，在行政法规的层面上实现了行政复议制度的系统化，行政复议的准司法功能特性已被认识和接受，行政复议制度开始向大一统方向迈进。但即使如此，由于种种原因，似乎并没有平息关于行政复议功能定位的争执，实务界和理论界对行政复议的定位并没有完全达成共识。因为自我监督、层级监督行政系统本来就有，要老百姓申请复议，启动这一程序，必须以保护行政相对人的合法权益为目的，在对相对人实现权利救济的同时，必然会对行政机关依法行政产生促进作用。虽然《行政复议条例》向建立独立统一的行政复议制度迈出了重大一步，但是《行政复议条例》毕竟是《行政诉讼法》的配套制度，立法层次低，其效力低于法律，各种规定受诉讼制度的掣肘较多，独立性不足，不够完善，没有实现真正意义上的行政复议制度的大一统。
如法律规定行政复议以书面审理为原则，即使有所谓书面审的例外，也非双方当事人同时在场的对质式的口头审理，行政复议人员恰恰是可以单方面地与不同当事人接触的调查形式，[6]实际上需要口头审理行政的复议案件，恰恰是事实不清楚，事实有争议的案件，如果缺少各方当事人面对面的调查、核实与质证，弄不清楚的事实仍然模糊不清或者只听被申请机关的一面之词，使得复议裁决变得更为困难或者不公正。但考察制度层面却发现，因为行政复议的定位偏差，已经造成行政复议制度发挥作用和发展的迟滞。
如果需要查证事实，一定要双方或三方均通知到场，让当事人之间有机会进行面对面的陈述、辩论和质证，彰显复议程序的公正性。但是，行政复议制度却一直无法摆脱层级监督的功能定位。
不仅如此，行政复议活动或程序在形式上也有明显的司法活动的特点，如时效、管辖、不告不理制度等。[4]其中前3个条文间接而又概括地规定了行政复议的范围以及行政复议与行政诉讼的关系，第38条统一了行政复议的期限总的来说，从1978年至《行政复议条例》颁布这一时期，行政复议的立法技术日趋成熟，有关法律、法规之间也比较衔接和协调，但是由于缺乏一部行政复议基本法，行政复议制度可操作性差，行政复议案件还不多，行政复议制度不健全，行政复议功能定位缺失。第四，各个规范性文件对各种行政行为不服申请复议的期限规定也不尽一致。这些完善性规定从本质上看，除了具体工作更加便于操作之外，主要是对复议法忽视复议活动准司法性的一种纠偏。通观《行政复议法》的43个条文，我们可以深深体会到，立法者是按照一般行政行为或者行政活动来设计复议制度的。另外，向人民法院提起行政诉讼的案件中，70％以上是没有经过复议直接起诉的，这至少从一个侧面反映行政复议的公正性在一定程度上是不被认同的。
由于要体现行政高效的特性，开庭审理要摈弃无实际意义的形式，去除繁文缛节，直接切人双方争点，压缩听审时间，提高效率。有的是法律，有的是行政法规，还有的是部门规章。
但遗憾的是，这样的定位无法将行政复议制度与其他行政制度区别开来，影响了行政复议制度的设计，使得行政复议在实践和制度层面上存在诸多的问题。第25条第2款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。
此前，对我国行政复议制度的特性存在两种相反的观点：一种着眼于行政复议权利救济、解决纠纷的功能，强调的是其准司法性。第二，行政复议机构缺乏应有的独立性。
而认定其司法性质，是强调活动的性质，并没有否定复议制度放在行政系统内的合理性。从具体的制度运作来看，从1999-2007年行政复议申请数量的变化可以看出，1999-2001年，全国的行政复议申请数量呈增长趋势，而2001-2003年，全国的行政复议申请数量不断下降。一方面，过分强调行政系统内部的自我监督，过分偏重行政效率。{4}536但是准司法的提法却使某些人反感，笔者揣测，也许是司法威信近年降低使然。
另外，参考美国的行政法官制度和韩国的行政复议委员会制度，可以考虑在县级以上各级地方政府和国务院各部门设立独立的不受本级政府和部门控制的行政复议委员会。行政复议的定位应当是与其他行政活动或者行政行为有区别的，在性质上更接近司法活动，是准司法性的现实表现，制度架构以及其他相应的配套措施均应以这一定位为准绳。
同时，在行政复议期间，具体行政行为不停止执行，使得行政复议救济效果严重滞后，这一点在因拆迁等引发的行政争议中尤其明显。所以一部分同志，尤其是行政机关工作人员更偏向认为行政复议是完全的行政行为，可以按照一般的具体行政行为的要求处理。
{3}笔者认为，司法说和准司法说没有本质区别，因为准司法的准字无非是想标明这种司法是行政机关作为的。因而行政复议在与相对人打交道的环节上缺乏基本的程序规定。
解决纠纷和层级监督不是两个相反方向，而是同线性的、同质的，行政复议机关可以在完成解决纠纷任务的同时收到层级监督之效，两者是可以兼得的。如果不服复议后的决定，可以向当地人民法院提起诉讼。第二，行政复议属于行政救济的范畴，与司法活动相类似，具有明显的司法化特征，与行政监督制度有着较大区别。有人会质疑，就算是审判机关，法院的中立性都很难保证，如何保证行政复议机构的中立性？从目前看，法制办（处）是各级行政复议机关承办复议事项的机构，复议决定是复议机关首长作出的，复议机构（法制办、法制处）只是调查事实情况、承办具体复议事项的机构，没有独立性，也不能作出具有法律意义的决定。
改革开放之初，立法铺开、上马，人们对司法寄予厚望，反映到立法中就是不忘记写上司法救济，似乎是一写上司法救济，权利就有保障了。2003-2006年，全国行政复议申请数量总体上又一次呈增长态势，但也有部分省市的行政复议申请数量不断下降，2007年全国行政复议申请数量又有所下降。
摘要: 我国行政复议制度的功能定位应当是解决行政争议，监控行政权的行使和保护行政相对人的合法权益，是这一功能的副产品，而且是基于这一功能必然产生的副产品。例如，《中国公民出人境管理法》称为申诉，[1]《商标法》称为复审，[2]《个人所得税法》称为复议。
这样做才能保障专家委员参加每周一天的例行开庭审理。第38条规定：公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起2个月内作出决定。
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